사업시행기간 도과 후 이를 연장하는 사업시행계획 변경인가의 법률상 쟁점(Ⅲ)

감정평가와 관련된 법적 쟁점

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재개발사업을 추진하는 과정에서 사업시행계획을 수립하기 위한 무상양수도 감정평가, 관리처분계획을 수립하기 위한 종전자산 및 종후자산의 감정평가, 그리고 현금청산자에 대한 손실보상 감정평가 등 다양한 감정평가가 이루어지는데, 사업시행기간 도과 후 이를 연장하는 사업시행계획 변경인가를 종전 사업시행계획에 기초한 변경인가로 보는 입장에서 ① 종전자산 감정평가의 기준시점 및 재감정평가 여부, ② 현금청산자에 대한 손실보상에서 사업인정 의제일, ③ 현금청산자에 대한 손실보상 지연에 따른 적용법률과 지연기간 산정의 문제를 마지막으로 살펴보기로 한다.

감정평가와 관련하여 도시정비법은 사업시행계획인가 고시일을 종전자산 감정평가의 기준시점으로 규정하고 있는데, 정비업계에서는 이에 대해 최초의 고시일인지 변경인가 고시일인지를 두고 논란이 되어 왔다. 특히 그동안 부동산의 시세가 크게 변동되었거나 사업의 주요 부분이 실질적으로 변경된 경우에는 변경인가 고시일을 기준으로 종전자산을 다시 평가해야 한다는 주장이 나름대로 설득력을 갖고 있었다. 그러나 대법원은 최초 사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경된 경우라도 특별한 사정이 없는 한 최초 사업시행계획인가 고시일을 기준으로 감정평가한 종전자산 가격을 기초로 수립된 관리처분계획이 도시정비법을 위반한 것이 아니라고 판시하여 논란을 일단락 지었다(대법원 2014두13294 판결).

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변경인가 고시일을 기준시점으로 종전자산을 다시 감정평가할 필요가 없다는 위 대법원 판례는 사업시행기간 도과 후 이를 연장하는 사업시행계획 변경인가를 받은 경우에도 동일하게 적용되므로, 이미 관리처분계획을 수립하기 위하여 종전자산 및 종후자산 감정평가를 실시한 재개발사업에 있어서 사업시행기간을 연장한 변경인가 고시일을 기준시점으로 종전자산을 다시 감정평가할 필요는 없다.

토지보상법에 따른 현금청산이 이루어지는 재개발사업에서는 사업시행계획인가 고시를 통해 사업인정 및 사업인정의 고시가 의제되는데, 사업시행기간 도과 후 이를 연장하는 사업시행계획 변경인가를 받는 경우 사업시행자에게 시기를 달리하여 두 차례 수용권이 설정된 셈이 된다. 손실보상과 관련하여 사업인정 고시일은 보상여부의 판단 및 적용 공시지가의 선택 등과 연결되는 매우 민감한 문제로, 현금청산자에게는 늦은 시점인 변경인가 고시일이 유리한 경우가 대부분이다. 법원은 사업시행기간 도과 후 이를 연장하는 사업시행계획변경 인가고시가 있었던 경우에도 최초 사업시행계획인가 고시일을 사업인정 의제일로 보아야 한다는 입장이며(서울고등법원 2019나2048906 판결), 재개발사업 외의 공익사업(기업도시개발 특별법에 따른 기업도시개발사업)에서도 최초 개발계획에서 정한 재결신청기간을 도과한 후 시기를 달리하는 수용권이 재차 설정된 경우에도 최초 개발계획승인 고시일을 사업인정 의제일로 보아 보상액을 산정하여야 한다고 판시하고 있다(서울고등법원 2021누66755 판결).

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재개발사업의 경우 사업시행기간을 도과하였더라도 최초 사업시행계획인가 고시로 해당 재개발사업에 사업인정이 의제되었다는 법적 효과가 소급하여 소멸하는 것이 아니고(대법원 2016두34905 판결), 토지보상법 제67조 제2항에서는 손실보상액에 해당 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하도록 규정하고 있어 사업시행기간을 도과하였다는 사정만으로 변경인가 고시일을 사업인정 의제일로 취급하여 손실보상액에 개발이익이 포함될 여지를 주는 것은 바람직하지 않으므로, 최초 사업시행계획인가 고시일이 사업인정 의제일이라는 법원의 입장이 타당하다고 본다.

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만약 재개발조합이 현금청산자의 재결신청 청구를 받았음에도 적절한 시기에 수용재결을 신청하지 않던 중 사업시행기간이 도과하였고, 추후 이를 연장하는 사업시행계획 변경인가를 받아 재개발사업을 추진하게 된 경우 현금청산자에 대한 손실보상 지연에 관한 법적 분쟁이 발생할 수 있다. 이러한 경우 특히 ① 토지보상법에 따른 지연가산금과 도시정비법에 따른 지연이자 중 무엇을 지급하여야 하는지, ② 지연가산금 산정의 기초가 되는 지연기간을 어떠한 기준으로 계산하여야 하는지가 문제된다.

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보상지연에 따른 적용법률에 있어서 대법원은 토지보상법에 따른 지연가산금 청구권과 도시정비법에 따른 지연이자 청구권은 그 근거규정과 요건·효과를 달리하는 별개의 청구권이나, 이를 동시에 행사할 수 있다고 한다면 이중배상의 문제가 발생하므로 어느 하나만을 선택적으로 행사할 수 있다고 판시하고 있다(대법원 2019두46411 판결). 토지보상법상 지연가산금 청구가 유리한 경우가 많아 현금청산자들은 대체로 토지보상법에 따른 지연가산금을 청구하고 있으나, 위 대법원 판결에 따르면 2012. 8. 2. 이후 최초로 조합설립 인가를 신청한 정비사업의 경우 토지보상법상 지연가산금 규정은 준용되지 않고 도시정비법상 지연이자 규정이 적용된다.

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지연기간에 대하여 판례는 사업시행기간 도과 후 이를 연장하는 사업시행변경인가 고시가 있기 전까지는 재개발조합이 관할 토지수용위원회에 수용재결을 신청할 수 없었던 기간이므로 지연기간에 포함되지 않는다는 입장이며(서울고등법원 2018누31292판결), 지연가산금은 사업시행자의 수용재결 신청의무를 전제로 이를 위반한 것에 대한 제재적 성격을 갖는다는 점에서 이는 타당하다. 다만 기존 사업시행기간 내에 현금청산자가 한 재결신청청구의 법적 효력 자체가 사업시행기간 도과로 인해 소멸하는 것은 아니므로, 사업시행자인 재개발조합이 변경인가 고시일부터 다시 재결신청 의무를 부담한다는 점에 유의하여야 할 것이다.

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정리하면 재개발사업에 있어서 사업시행기간 도과 후 이를 연장하는 사업시행계획 변경인가를 받았다고 하더라도 변경인가 고시일을 기준시점으로 종전자산을 다시 감정평가할 필요가 없고, 현금청산과 관련하여 최초 사업시행인가 고시일을 토지보상법상 사업인정 및 사업인정 고시의 의제일로 취급하여야 하며, 현금청산자에 대한 손실보상이 지연되었더라도 사업시행기간 도과 후 이를 연장하는 사업시행계획변경 인가고시일 사이의 기간은 지연기간에 포함되지 않는다. 재개발조합은 사업시행기간을 도과하지 않도록 사업추진에 만전을 기해야 할 것이며, 설령 이를 도과하였더라도 여러 법률적 쟁점을 잘 검토하여 사업을 진행하여야 할 것이다.

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게재일: 2023. 12. 11.

문의: 02-593-1985 (법무법인 해승, 이호종 대표변호사)

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