사업시행기간의 도과 후 이를 연장하는 사업시행계획 변경인가의 법률상 쟁점(Ⅱ)

변경인가에 앞서 중앙토지수용위원회 협의절차를 거쳐야 하는지

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재개발사업에 있어서 사업시행기간의 도과 후 이를 연장하는 사업시행계획 변경인가의 성질이 종전 사업시행계획에 기초한 ‘변경인가’에 해당함을 앞서 확인하였다. 이러한 변경인가를 받은 재개발조합의 현금청산자 소유의 토지등을 수용하기 위한 재결신청에 대하여, 관할 토지수용위원회(이하 ‘관할 토수위’)가 변경인가를 받기 전에 중앙토지수용위원회(이하 ‘중토위’) 협의절차(실무상 ‘공익성 심사’라고 하지만, 법문에 따라 ‘협의절차’라고 부르기로 한다. 이하 ‘협의절차’)를 거치지 않았다는 이유로 거부(각하재결)하는 경우가 있다.

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협의절차는 토지보상법이 2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정됨에 따라 종전 중토위 의견청취절차(이하 ‘의견청취절차’)를 대체한 것이다. 같은 법 부칙 제2조 및 제3조에 따르면 개정된 토지보상법은 2019. 7. 1.부터 시행되었지만, 협의절차에 관하여는 시행일 이후에 최초로 사업인정을 하거나 개별법에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정·사업계획승인 등을 하는 경우부터 적용된다. 따라서 토지보상법 부칙의 해석상 2019. 7. 1. 전 사업인정이 의제되는 사업시행계획 인가를 받은 재개발사업의 경우에는 사업시행계획 변경인가에 앞서 협의절차를 다시 거칠 필요가 없는 셈이다.

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위 토지보상법 부칙에도 불구하고 2019. 7. 1. 전 사업시행계획 인가를 받은 재개발사업이더라도 사업시행기간의 도과 후 이를 변경하는 변경인가에 앞서 협의절차를 거쳐야 한다는 입장은, 사업시행기간을 ‘효력기간’으로 본 대법원 90누9971판결의 법리에 입각하여 사업시행기간 도과 후 이를 연장하는 변경인가로 새로운 재개발사업에 대한 최초의 사업인정이 의제된다고 취급하는 것으로 보인다.

그러나 앞서 검토한 대로 재개발사업의 경우 사업시행기간을 ‘일응의 유효기간’이라고 판시한 대법원 2016두34905 판결의 법리가 적용되어야 한다. 따라서 이러한 변경인가는 새로운 재개발사업에 대한 최초의 사업인정 의제가 아니라 동일한 재개발사업에 대하여 다시 사업인정을 의제하는 것으로 보아야 할 것이다. 그렇다면 변경인가로 당해 재개발사업에 대한 최초의 사업인정이 의제되는 것이 아니므로, 2019. 7. 1. 전 사업시행계획 인가를 받은 재개발사업의 경우 변경인가에 앞서 협의절차를 거칠 필요가 없다. 만약 관할 토수위가 위와 같은 변경인가에 앞서 협의절차를 거치지 않았다는 이유로 재개발조합의 재결신청을 거부한다면, 이는 대법원 2016두34905 판결의 법리를 정면으로 위반하는 것으로 판단된다.

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‘사업시행기간의 도과 후 이를 연장하는 변경인가에 앞서 의견청취절차를 거쳐야 하는지’가 문제된 사안에서, 하급심 법원이 최초 사업시행계획 인가로 당해 재개발사업에 대한 최초의 사업인정이 의제되었다는 취지로 다시 의견청취절차를 거칠 필요가 없다고 명시적으로 판단한 경우가 있었다(수원지방법원 2021. 8. 19. 선고 2020구합67453판결). 위 판례는 대법원 2016두34905 판결의 법리를 기초로 토지보상법 부칙을 합리적으로 해석한 타당한 결론이고, 당연히 항소심(수원고등법원 2021누14253 판결) 및 상고심(대법원 2022두34685 판결)에서 하급심의 결론이 유지되었다. 따라서 이러한 결론은 의견청취절차가 협의절차로 대체된 개정 토지보상법이 적용되어 ‘사업시행기간의 도과 후 이를 연장하는 변경인가에 앞서 협의절차를 거쳐야 하는지’여부가 문제되는 사안에서도 동일하게 적용되어야 할 것이다.

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만일 토지보상법 제21조 제2항에서 규정하고 있는 협의절차를 거쳐야 함에도 이를 거치지 않은 경우 그러한 하자가 무효사유인지 또는 취소사유인지에 따라 관할 토수위의 수용재결 거부가 가능한지가 결정된다. 원칙적으로 판례는 법률에 규정된 협의절차를 결한 경우 취소사유로 보지만, 실질적으로 동의로 해석되는 경우에는 무효사유로 보는 듯하다. 토지보상법상 협의절차에 대하여, 현실적으로 대부분의 공익사업이 개별법에 따라 진행되므로 이를 통제할 필요성과 의견청취절차를 협의절차로 개정한 입법취지에 비추어 협의절차를 실질적으로 동의로 해석하여 이를 결한 경우 무효사유로 봐야 한다는 주장도 있을 수 있다. 이에 따르면 사업인정이 의제되는 개별법상 인·허가의 인·허가권자는 중토위의 협의의견에 구속되는 결과가 발생하게 된다.

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그러나 협의라고 규정된 법문언의 해석상 중토위의 협의의견에 전적으로 구속된다는 취지라고까지는 볼 수는 없으며, 무효사유로 볼 경우 개별법상 인·허가로 사업인정을 의제하여 신속한 공익사업을 수행하도록 한 사업인정 의제제도가 형해화된다는 점을 고려할 때, 협의절차를 거치지 아니한 하자는 의제된 사업인정의 취소사유에 해당한다고 보아야 할 것이다. 이와 관련하여 사업인정이 의제되는 개별법상 인·허가에 앞서 협의절차를 거치지 아니하였다고 가정하더라도 무효사유는 아니라고 한 하급심 판례가 있으나(대전지방법원 2021구단100009 판결), 아직 명시적인 대법원 판결이 없으므로 향후 대법원의 판단을 주목해 보아야 하겠다.

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검토한 대로 2019. 7. 1. 전 사업시행계획 인가를 받은 재개발사업의 경우 사업시행기간의 도과 후 이를 연장하는 변경인가에 앞서 협의절차를 거칠 필요가 없다. 그리고 협의절차를 거치지 아니한 하자를 무효사유라고 단정할 수 없으므로, 법리상 관할 토수위가 이를 이유로 재개발조합의 재결신청을 거부할 수 있는지도 의문이다. 다만, 협의절차를 거치지 않았음을 이유로 관할 토수위가 재개발조합의 재결신청을 거부하는 경우 재개발조합은 행정소송을 제기하여 승소하거나 협의절차 등을 거친 후 다시 재결신청 하여야 하므로 상당한 시간이 소요될 수밖에 없을 것이다.

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따라서 재개발조합 입장에서는 재개발사업의 원활한 진행을 위한 합리적인 방안을 모색할 필요가 있다. 문제는 토지보상법 제21조 제2항에 따르면 협의절차를 거쳐야 하는 주체가 사업시행자인 재개발조합이 아니라 사업시행계획의 인가권자인 시장·군수 및 구청장이라는 것이다. 결국 재개발조합은 당해 재개발사업의 경우 변경인가에 앞서 중토위에 협의절차를 거쳐야 하는지를 질의한 후, 중토위의 입장을 담당 공무원에게 알려주는 것이 안전할 것이다. 2019. 7. 1. 전 사업시행계획 인가를 받은 재개발사업의 경우 사업시행기간의 도과 후 이를 연장하는 변경인가에 앞서 협의절차를 거쳐야 하는지 여부에 대한 중토위와 판례의 입장이 정립되어 소모적인 분쟁이 발생하지 않기를 기대한다.

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게재일: 2023. 11. 10.

문의: 02-593-1985 (법무법인 해승, 이호종 대표변호사)

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